村民自治组织在农村社会建设与管理中的地位与作用

——在第五届当代中国学国际论坛

（中国未来的发展——社会建设与社会治理）的发言 

                                                                                                                                                                                                                                                                                           郭书田

2012年8月8日

      村民自治组织是农村政治体制改革的重要产物，是农民的一项重大创举。在上个世纪80年代初期，由于实行土地的家庭承包经营，使政社合一的人民公社解体，建立了乡镇政府，成为农村的基层政权组织。在村级设立村公所，作为乡镇政府的派出机构，执行政府职能。正在实施这项变革的过程中，广西壮族自治区柳州市宜山县三岔乡不设村公所，建立由农民民主选举产生的自治组织——村民委员会。这一创举得到全国人大常委会委员长彭真的高度重视与大力支持，将设村公所改为设村民委员会自治组织，并于1988年由全国人大常委通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行草案）》，使这项创举有了法律依据。于是村民自治组织在全国各地普遍推行。1998年全国人大常委在总结各地实践经验的基础上经过修改正式颁布了这项法律。村民自治组织已历时24年。

      村民自治组织为在农村推行民主政治建设开创了先河。它是自我教育、自我管理、自我服务的自治组织，是自治体制中的极为重要的组成部分。它实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四大民主”，是使农民能够直接行使当家作主权利的重要组织载体，又是乡镇政府与农民建立直接联系和维护农村社会稳定促进社会和谐不可或缺的重要桥梁。为建立具有中国特色的社会主义民主政治创造了极为宝贵的重要经验，正在不断完善之中。

      村民自治组织包括两个层次：一是村民委员会，设在行政村，相当于人民公社的生产大队，全国有60多万个；二是村民小组，设在自然村，相当于人民公社的生产队，全国有400多万个，包括2.4亿农户与8亿农民，不仅是中国最大的自治群体，也是世界最大的自治群体。

      村民自治组织的实践证明，它是加强农村社会建设与管理的重要组织形式，做了大量卓有成效的工作，发挥了重要的作用，取得了显著的成效，受到广大农民的欢迎。

      一是推进社会文明是农村社会建设与管理的精神支柱。自治组织支持和引导由农民自愿组织起来的各种社团，如敬老协会、红白理事会、禁赌协会、纠纷调解协会、邻里和睦协会等，传承与弘扬具有悠久历史的中华民族传统美德，如尊老爱幼、孝敬父母、见义勇为、助人为乐、诚信为本、以和为贵、艰苦朴素、勤俭节约等，为修复和倡导崇高的社会风尚，抵御不论来自内部或外部的歪风邪气发挥了积极作用。

      二是促进社会公平是农村社会建设与管理的核心内容。“不患寡而患不均”是千古不朽的名言。在收入分配上既不能平均主义，又不能悬殊过大，造成两极分化。自治组织在集体所有土地实行家庭承包经营中，坚持以户为单元的均等化原则。支持和推进发展多种形式的合作经济，增加公共积累，加强农村的基础设施建设和发展公共福利事业，有效降低基尼系数。特别是鼓励和支持进城打工的农民工成为有相当经济实力的企业家返乡“第二次创业”，发展公益性事业，重点关注老弱病残和贫困人群，为实现社会公平与安全做出了重要贡献。2010年返乡农民工“第二次创业”的有15.7万人，带动农民致富123万人。著名农民企业家万向集团董事局主席鲁冠球从2009年起投入3000万元，在浙江萧山县（他的家乡）扶助四个100，即100名孤儿，100名残疾儿童，100名特困学生，100名孤寡老人。在全省扶助四个1000，在全国扶助四个10000，共44400人，受到社会各界的高度赞扬。他提出由田野走向世界，在8个国家兴办19个跨国企业，营销60多个国家地区；近年又提出要从世界飞回田野，兴建三农公司，在浙江、江西、河北、黑龙江四个省兴建农林牧渔生产加工基地，2010年经营收入达38亿元，带动40万农民致富，在“第二次创业”中为农村社会建设做出突出贡献。全国乡镇企业2010年用于农业和社会性支出达395亿元，在农村内部形成“工业反哺农业”和加强社会建设的机制，成为农村社会建设具有活力的重要力量。

      三是维护农民合法权益是农村社会建设与管理的重要职责。首先是不折不扣地将党和政府有关惠及农民的各项政策，落实到每个农民身上，使农民真正受益。其次是对不论来自何方侵犯农民权益的人和事，采取坚定不移的态度，维护农民的权益，而不是相反。当前最为突出的是在工业化与城镇化加速发展过程中，农民的土地承包经营权和宅基地使用权受到严重的损害，除了国家修改相关法律与加强监督外，还需要强化自治组织的维权职能。

      四是强化社会民主是农村社会建设与管理的基本保障。自治组织实行“四大民主”，正在逐步走向规范化、机制化、常态化。有些地方在涉及农民利益重大问题的决策上，由党的基层组织和村民自治组织在提议——商议——审议——决议中形成规范性民主程序，保证了农民的民主权利。决议和执行结果“两公开”，增加了透明度。各地普遍实行“村务公开”和“财务公开”制度，有效地发挥了民主监督作用。

      五是增加农民收入缩小城乡差别是农村社会建设与管理的关注要点。以经济建设为中心是党和政府的基本方针。发展农村经济，增加农民收入是自治组织的一项重要任务。有些地方在推进集体经济产权制度改革中，实行股份合作制，把土地的承包经营权与集体企业的资产作为农民的股权，农民既是劳动者又是有产者，既有工资性收入又有财产性收入，分享土地的增值效益，并不断提高在家庭收入中的比重，不仅有效地缩小了城乡差别，而且还能使农民享有知情话语权、决策参与权、资产处置权、收益分配权、民主监督权、管理人员选择权等6项真正当家作主的权利，这又是农民的一项创举。

      村民自治组织这个新生事物在中国的大地上诞生发展主流是好的，在农村社会建设与管理中的贡献是大的。正如美国前总统卡特先生在江苏一个村庄亲自考察了这个村庄的民主选举全过程后说，看来中国农民找到了真正当家作主权利的诀窍。四川省遂宁县把村民民主选举延伸到乡镇，直接选举乡镇长，既是一个创举，又是一个必然趋势。1998年一位101岁老妇人蔡王氏儿子背着去投这张神圣的一票，2001年已104岁，由孙子背着去投票选举乡长候选人，说明农民对民主的强烈诉求。

      但是我们清醒地看到，农村社会建设与管理以及村民自治组织还存在不少重大的问题。主要是在工业化城镇化加速过程中农村出现了农业副业化、劳动力老龄化、农村空洞化的“三化”以及留守儿童、留守老人、留守妇女“三大人群”，城乡差别过大，贫困人口过多和城乡二元结构矛盾日益突出，是影响社会稳定的重要因素。在农村社会管理中还面临在城市打工的农民工特殊群体的户籍与派生的公民权能否与市民实现均等化等问题。村民自治组织发展极不平衡，有好、中、差三类，有些地方流于形式，或成为乡镇政府的附属物，削弱自治职能。在党的基层组织、村民自治组织、集体经济组织三大组织之间的关系不顺，存在以党代政、政企不分等现象。自治组织内部的民主监督机制不健全，存在少数人说了算以及违法乱纪的问题，引起农民的不满。这些问题都需要高度重视，通过深化改革，认真加以解决，在建设有中国特色的社会主义民主政治建设中能够取得更大的成就。

      尽管在国际化、市场化大潮中，我们面临许多挑战和困难，而我坚信，建设富强文明和谐的社会主义现代化国家的目标一定会在农村实行。其根据是有一批“明星村”正在向这个目标前进。现有24个年经营收入100亿元以上（最高的华西村为500亿元）的村，这些村不仅在工业化、城镇化中同步实现了农业现代化，建立起有文化、懂技术、会管理、善经营的新型现代农民队伍，而在农民家庭收入、住房、教育、医疗、养老、生活质量与幸福指数等社会福利事业方面超过了附近的城市；不仅带动了周边村庄农民走上共同富裕之路，还吸纳了外地数万名农民工和数百名大学毕业生就业，为促进社会安定与和谐，做出了重要贡献。尽管这些村庄还是少数，但给我们展示了农村美好的前景，在体制与机制方面创造了宝贵的经验，成为可以示范的典型。